《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2023〕14號文）在8月25日經(jīng)由國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，被市場推崇為新一輪“房改”，主要目的在于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展和民生改善，加快商品住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立剛需和改善等多層次差異化的住房供應(yīng)體系，堅持“房住不炒”定位，回歸商品房作為居住功能的核心屬性。
今年以來，保障性住房被多次提及。4月28日，中央政治局會議明確，規(guī)劃建設(shè)保障性住房。7月24日，中央政治局會議明確要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。7月21日國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。
01
保障性住房的邊界條件和要求
一、保障性住房的定義
（筆者結(jié)合相關(guān)政策總結(jié)）保障性住房是指按照工薪收入群體可負(fù)擔(dān)、項(xiàng)目資金可平衡、發(fā)展可持續(xù)的原則，由城市人民政府按劃撥方式供地或者運(yùn)用存量土地和資產(chǎn)建設(shè)或改擴(kuò)建居住房屋，負(fù)責(zé)建設(shè)配套設(shè)施，在此基礎(chǔ)上采取市場化方式運(yùn)作，按保本微利原則配售，保障特定群體的居住需求，構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)商品房的新型住房供應(yīng)體系。
二、保障性住房針對的對象和范圍
支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實(shí)踐。保障性住房重點(diǎn)針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進(jìn)人才等群體，主要包括城鎮(zhèn)戶籍家庭、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)引進(jìn)人才等不同群體。以家庭為單位，只能購買一套。
三、保障性住房的建設(shè)方式
將保障性住房建設(shè)與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結(jié)合起來穩(wěn)妥推進(jìn)。保障性住房以劃撥方式供應(yīng)土地，僅支付相應(yīng)的土地成本。除劃撥外，可以利用依法收回的已批未建土地，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地，閑置住房，閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地（變更用途、無需補(bǔ)繳土地出讓金、原劃撥地繼續(xù)保留）等建設(shè)保障性住房。政府負(fù)責(zé)建設(shè)與保障性住房項(xiàng)目直接相關(guān)的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、污水與垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、養(yǎng)老、托幼、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施，相關(guān)建設(shè)投入不得攤?cè)氡Ｕ闲宰》颗涫蹆r格。
四、保障性住房配售管理
配售價格按覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定。保障性住房實(shí)施封閉管理，禁止以任何方式違法違規(guī)將保障性住房變更為商品住房流入市場。長期閑置、確需轉(zhuǎn)讓、辭職等情況，由城市人民政府按規(guī)定予以回購。
五、相關(guān)支持政策
納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。支持利用住房公積金向繳存職工發(fā)放購買保障性住房的個人住房貸款。利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款。
02
保障性住房與其他住房產(chǎn)品的區(qū)別聯(lián)系
一、我國現(xiàn)行的保障住房體系
在本次保障性住房政策未發(fā)布之前，我們國家住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主。其中：公租房主要面向符合條件的城鎮(zhèn)戶籍住房、收入困難家庭，實(shí)行實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼并舉?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）規(guī)定，“要加大政府投資建設(shè)力度，綜合運(yùn)用土地供應(yīng)等政策措施，吸引企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營，多渠道增加公共租賃住房供應(yīng)。政府投資的公共租賃住房項(xiàng)目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購”。保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，堅持“誰投資、誰所有”。共有產(chǎn)權(quán)住房主要面向符合條件的城鎮(zhèn)戶籍困難家庭，堅持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作，政府給予適當(dāng)政策支持，企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，實(shí)行購房人與政府按份共有所有權(quán)。按照保障性住房政策，現(xiàn)階段我們國家保障住房體系主要包括：配售型保障性住房。內(nèi)容和范圍如上文所述。配租房保障性住房（即保障性租賃住房）。主要針對符合條件的新市民、青年人特別是從事基本公共服務(wù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)人員，鼓勵將空置的商業(yè)辦公樓改建為宿舍型保障性租賃住房。公共租賃住房。主要針對符合條件的城鎮(zhèn)住房收入困難家庭，承租人按市場租金標(biāo)準(zhǔn)支付租金，政府根據(jù)承租人的困難程度給予相應(yīng)的租金補(bǔ)助。人才住房和共有產(chǎn)權(quán)房將成立歷史。用于銷售的人才住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等政策性住房的新建項(xiàng)目將調(diào)整為配售型保障性住房或商品住房。
二、長租房與保障性租賃的區(qū)別聯(lián)系
長租房俗稱"長租公寓"，是房地產(chǎn)三級市場一個新興的行業(yè)，是指房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營企業(yè)通過開發(fā)運(yùn)營、資產(chǎn)托管、運(yùn)營服務(wù)以及代建運(yùn)營等方式，自行開發(fā)或者租賃存量房屋進(jìn)行裝修改造和升級，再出租給市場化主體，產(chǎn)權(quán)歸屬于開發(fā)商或原始權(quán)利人，租戶擁有長期使用權(quán)等用益物權(quán)。
1. 增加保障性租賃住房供給和長租房市場建設(shè)，都是為了滿足新市民、青年人更好安居的需求，同時，具備與購買商品房業(yè)主公平的享有教育、醫(yī)療和公共配套設(shè)施權(quán)利和資格。
2. 保障性租賃住房土地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，具備較強(qiáng)的公益屬性和社會化責(zé)任，只有具備一定資格的低收入群體才能享有；長租房土地以出讓和市場化為主，土地獲取方式主要是出讓，主要通過市場化交易實(shí)現(xiàn)供需平衡。
3. 保障性租賃住房和長租房共同作為商品房市場和配售型保障性住房的補(bǔ)充，可以有效解決新市民和低收入群體的剛性住房需求，有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有助于抑制房地產(chǎn)市場盲目增長。
4. 按照證監(jiān)會政策導(dǎo)向，進(jìn)一步擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，盡快覆蓋到新能源、水利、新基建等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加快打造REITs市場的保障性租賃住房板塊，研究推動試點(diǎn)范圍拓展到市場化的長租房及商業(yè)不動產(chǎn)等領(lǐng)域。即保障性租賃和長租房都具備較強(qiáng)的經(jīng)營屬性，可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠通過資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)再融資。
綜上，未來我們國家的住房銷售由配售型保障性住房和商品房構(gòu)成，住房租賃由保障性租賃住房、公共租賃住房和長租房構(gòu)成，充分發(fā)揮有效市場和有為政府的合力，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場向租購并舉、居者有屋等多層次結(jié)構(gòu)體系發(fā)展。
03
保障性住房推進(jìn)的幾點(diǎn)思考
一、土地及權(quán)屬方面。
采用劃撥土地建設(shè)配售型保障性住房，需要建立區(qū)別于現(xiàn)有商品房的土地房產(chǎn)權(quán)屬辦理的規(guī)定和流程，在分層分戶、產(chǎn)權(quán)分割等方面完善政策配套，在土地使用年限、退出機(jī)制、房屋所有權(quán)繼承等方面出臺與現(xiàn)有法律法規(guī)相銜接的政策體系。
二、市場吸引力方面。
配售型保障性住房通過劃撥土地或者存量資產(chǎn)盤活等方式來建設(shè)，房屋的價值構(gòu)成中節(jié)約了土地獲取成本，對于超大特大以及經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的一線城市來說，土地獲取成本較大，保障性住房可能存在較大的價格吸引力，在其他偏弱的城市，伴隨地產(chǎn)下行趨勢，存量商品房以及二手房價格可能已經(jīng)跌至與新建保障性住房成本相持平的水平，保障性住房價格吸引力不強(qiáng)。
三、配套政策方面。
保障性住房配售價格低于市場行情，購買主體是否具備與商品購買主體同等的市民地位，是影響保障性市場發(fā)展的重要因素之一。比如落戶政策、學(xué)區(qū)政策等，如果與商品房具備同等地位，就會擠占商品房產(chǎn)權(quán)人的一部分公共資源空間，社會不穩(wěn)定風(fēng)險需要采取有效措施防控。需要解決的根本問題應(yīng)當(dāng)是讓保障房、商品房和長租房都一樣可以解決廣大人民群眾的居住問題，都一樣可以享受平等的基本一致的公共服務(wù)的權(quán)利。
四、資金來源方面。
保障性住房配套的公共服務(wù)設(shè)施由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，政府財政資金有限，一般選擇通過發(fā)行專項(xiàng)債解決，專項(xiàng)債項(xiàng)目的收入來源為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，配售主體支付的房屋購買價款能否作為專項(xiàng)債收入來源以及公共服務(wù)設(shè)施與保障房建設(shè)主體不一致的情況下如何運(yùn)用專項(xiàng)債都是需要在實(shí)務(wù)中逐步落實(shí)的細(xì)節(jié)問題。
五、與存量商品房關(guān)系。
符合保障房配售資格的基本都是首次購房客戶，進(jìn)一步擠占了存量商品房的剛需市場。如果將存量商品房轉(zhuǎn)為保障性住房，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，已經(jīng)承擔(dān)較大土地獲取成本代價的開發(fā)商，恐無力也無意愿實(shí)施，財政補(bǔ)貼開發(fā)商和地方國企存量土地開發(fā)建設(shè)保障房或許是既能緩解商品房庫存壓力又能高效推進(jìn)保障房建設(shè)的較好的實(shí)施路徑。
04
保障性住房與存量資產(chǎn)盤活相結(jié)合
存量資產(chǎn)盤活主要指基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，具體包括如下：
1. 經(jīng)營性或準(zhǔn)確經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。 交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施；生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流、旅游、新型基礎(chǔ)設(shè)施等。
2. 存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)。綜合交通樞紐改造以及地上地下空間綜合開發(fā)。工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園。污水處理廠下沉。地鐵上蓋物業(yè)。公共交通用地綜合開發(fā)等。
3. 長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項(xiàng)目資產(chǎn)。老舊廠房、文化體育場館和閑置土地；老舊小區(qū)、街區(qū)改造；
國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)。存量資產(chǎn)盤活涉及的老舊廠房改造；地鐵上蓋物業(yè)；公共交通用地綜合開發(fā)；長期閑置的土地、酒店、餐飲、療養(yǎng)院等房屋資產(chǎn)，可以參照閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地（變更用途、無需補(bǔ)繳土地出讓金、原劃撥地繼續(xù)保留）的處置方式降低獲取成本，經(jīng)改造、修繕和提升后，具備滿足保障性住房居住功能和低于市場銷售價格的雙重屬性。
05
保障性住房與城中村改造相結(jié)合
在城中村改造的指導(dǎo)文件中，明確提出：城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房。城中村改造項(xiàng)目中，保障性住房土地的獲取方式可以采取劃撥或存量資產(chǎn)盤活等路徑，通過保障性住房的銷售收入提高城中村改造項(xiàng)目的資金平衡能力和貸款可融性。
但是城中村改造的實(shí)施內(nèi)容中并不包含保障性住房的投資建設(shè)，二者之間存在空間上的聯(lián)系，但是邏輯上是分割的，即城中村改造中主要包括土地一級開發(fā)涉及的七通一平、拆遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)等內(nèi)容，保障性住房建設(shè)的投入不是必然投入，城中村改造僅限于土地出讓之前的環(huán)節(jié)，保障性住房更傾向于二級開發(fā)環(huán)節(jié)，主要通過市場化銷售收入覆蓋投資，需要通過由同一主體實(shí)施、打包招標(biāo)、打捆運(yùn)作等方式，實(shí)現(xiàn)城中村與保障性住房的資金循環(huán)和流通，整體實(shí)現(xiàn)平衡。
06
保障性住房與公共交通用地綜合開發(fā)相結(jié)合
公共交通用地綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容應(yīng)包括：
1.公共汽電車場站充換電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
2.城市外圍周邊軌道交通等站點(diǎn)配套建設(shè)駐車換乘（P+R）停車場；
3.城市公共交通場站建設(shè)與改造；
4.車輛購置；
5.大型居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等附近設(shè)置公共汽電車首末站或樞紐站；
6.附屬和配套商業(yè)設(shè)施。
公共交通用地綜合開發(fā)項(xiàng)目主要收入來源應(yīng)包括：
1.站臺、車身、車廂內(nèi)等廣告業(yè)務(wù)收入；
2.面向社會開放加氣、加油、充電、維修等服務(wù)的收入；
3.停車收入、新能源發(fā)電等；
4. 政府財政補(bǔ)貼收入。
綜上，公共交通用地綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施范疇較廣，收入來源有限，一般公共交通樞紐和場站周邊土地掌控在地方國企手中，如能充分運(yùn)用保障住房的用地政策便利，在滿足規(guī)劃要求的前提下，配建一定的保障性住房，不僅可以提高公共交通用地綜合開發(fā)項(xiàng)目的可行性，也可以通過二者統(tǒng)籌實(shí)施，解決保障性住房建設(shè)中應(yīng)由政府負(fù)責(zé)建設(shè)的，與保障性住房項(xiàng)目直接相關(guān)的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、污水與垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、養(yǎng)老、托幼、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施。避免單獨(dú)實(shí)施保障住房給地方財政帶來較大的公共設(shè)施建設(shè)支出的壓力。
07
保障性住房與片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目相結(jié)合
城市更新、片區(qū)開發(fā)、綜合開發(fā)、EOD、TOD等僅僅是一種項(xiàng)目范疇、領(lǐng)域和類別，并不是一種具體可操作的合作模式或?qū)嵤┠Ｊ剑@些類別的項(xiàng)目區(qū)別并不大，拆開來看，都是一些公益類、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施類以及經(jīng)營性項(xiàng)目的組合和搭配，部分項(xiàng)目可能涉及商住地產(chǎn)、安置房或產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)的環(huán)節(jié)，大多都需要履行市場化招拍掛程序。筆者將上述項(xiàng)目統(tǒng)一歸納為“區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目”，業(yè)內(nèi)習(xí)慣稱之為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。
區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目投資內(nèi)容往往包含土地一級整理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、有一定收入的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、市場化的房地產(chǎn)二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和孵化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營等。收入來源主要為區(qū)域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費(fèi)）以及運(yùn)營租賃收益、房地產(chǎn)二級開發(fā)收益、物業(yè)管理收益等等。
如果片區(qū)開發(fā)僅僅是一些純公益性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目，一定要謹(jǐn)慎參與。無法實(shí)現(xiàn)融資落地的片區(qū)開發(fā)一定不是好的項(xiàng)目，融資落地意味著銀行認(rèn)可項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和實(shí)施邏輯，項(xiàng)目違規(guī)的風(fēng)險基本可控，也能夠通過一些技術(shù)操作去順利實(shí)施。能夠健康可持續(xù)實(shí)施下去的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目一定是包含以下類別子項(xiàng)目的：
包含安置房、保障性住房等安居工程；包含符合特許經(jīng)營范疇的子項(xiàng)目；包含能夠?qū)崿F(xiàn)市場化收入（使用者付費(fèi)）的子項(xiàng)目；包含專項(xiàng)債子項(xiàng)目（需要一些技術(shù)操作）。
保障性住房具備天然的使用者付費(fèi)屬性和市場化屬性，納入片區(qū)開發(fā)的實(shí)施范疇，對整個項(xiàng)目的資金平衡和收入覆蓋投資具有較大積極作用，有助于項(xiàng)目孵化和包裝實(shí)施。
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